宅基地改革賦能鄉(xiāng)村振興的思考和建議(宅基地改革賦能鄉(xiāng)村振興的思考與建議)
作者：楊露露（中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（北京）公益研究院執(zhí)行院長(zhǎng)）
全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是一個(gè)“盤活”土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等要素的過程。目前，農(nóng)村建設(shè)用地70%為宅基地，約13萬平方公里，有利于生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。責(zé)任?！渡罨r(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》是中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議通過的。通過宅基地“三權(quán)分置”和賦權(quán)，用于產(chǎn)業(yè)落地空間、基層自治、社會(huì)保障、村莊建設(shè)、鄉(xiāng)村文明等方面。為鄉(xiāng)村振興提供土地紅利。
2020年新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作啟動(dòng)后，湖南省繼續(xù)主動(dòng)出擊，將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到瀏陽市、汨羅市、寧遠(yuǎn)縣、鳳凰縣。各試點(diǎn)地區(qū)因地制宜，突出重點(diǎn)。制定試點(diǎn)方案和任務(wù)清單，完善制度體系，落實(shí)改革措施，圍繞宅基地規(guī)范管理、多元盤活利用、農(nóng)民權(quán)益保障、基層自治“四條主線”，形成統(tǒng)籌推進(jìn)宅基地改革試點(diǎn)和鄉(xiāng)村振興?！傲竽Ｊ健背浞轴尫鸥母锛t利。
“信息共享”與“數(shù)字智慧治理”
湖南四個(gè)試點(diǎn)地區(qū)建設(shè)了縣級(jí)農(nóng)村宅基地信息共享管理平臺(tái)，導(dǎo)入農(nóng)村宅基地資質(zhì)認(rèn)定、房地一體化登記核發(fā)、“多規(guī)合一”規(guī)劃編制等相關(guān)數(shù)據(jù)。準(zhǔn)備工作和基本信息調(diào)查。該平臺(tái)集成了地理信息、衛(wèi)星遙感、導(dǎo)航定位、無人機(jī)等空間信息調(diào)查技術(shù)，包括“三權(quán)分立”管理系統(tǒng)、“一圖”GIS管理系統(tǒng)、宅基地審批管理系統(tǒng)等18個(gè)模塊。形成大數(shù)據(jù)“五個(gè)一”統(tǒng)一管理，提供便民服務(wù)“一云”、申報(bào)審批“一條鏈”、檢查監(jiān)管“一張網(wǎng)”、數(shù)據(jù)管理“一庫(kù)”、“一個(gè)中心”綜合利用。為基地審批管理和綜合利用提供平臺(tái)支撐。
建立產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)平臺(tái)。汨羅市成立縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一交易系統(tǒng)、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易流程、統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一交易認(rèn)證、統(tǒng)一交易“八統(tǒng)一”。全市統(tǒng)一交易結(jié)算。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易整體操作規(guī)范、一站式服務(wù)。
房屋建設(shè)審批通過信息管理系統(tǒng)平臺(tái)在線完成。申請(qǐng)建房的農(nóng)民可以通過APP在線申請(qǐng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)審批部門實(shí)行網(wǎng)上審批、聯(lián)合審核?！八脑凇毕到y(tǒng)的全過程將通過平板APP和GPS硬件進(jìn)行監(jiān)管。實(shí)現(xiàn)“外部受理一窗口、內(nèi)部多部門聯(lián)動(dòng)操作”，簡(jiǎn)化審批流程，方便群眾辦事，做到“審批不開會(huì)、不走一趟”。
“先計(jì)劃”和“藍(lán)圖”
規(guī)劃引導(dǎo)是湖南住房改革走在全國(guó)前列的法寶，也是湖南住房改革充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的體現(xiàn)。試點(diǎn)一年內(nèi)，村莊規(guī)劃編制工作完成80%以上。規(guī)劃編制模式一致，按照集聚提升、城郊一體化、特色保護(hù)等不同村莊類型編制。瀏陽市實(shí)行“城鎮(zhèn)同步、鎮(zhèn)村一體化、村鎮(zhèn)連片”的規(guī)劃編制模式。規(guī)劃內(nèi)容切實(shí)可行。新規(guī)中堅(jiān)持“多規(guī)合一”的原則，嚴(yán)格控制建筑面積，加強(qiáng)空間距離控制，控制農(nóng)房風(fēng)格，制定推薦性農(nóng)村住宅設(shè)計(jì)風(fēng)格圖，并預(yù)留新土地空間。在規(guī)劃成果的實(shí)際運(yùn)用方面，以村莊規(guī)劃作為閑置過多宅基地退出、新建住房審批和規(guī)范管理的依據(jù)和抓手。
在退出閑置宅基地方面，汨羅市長(zhǎng)樂鎮(zhèn)青石村按照新規(guī)劃，對(duì)危房、空心房、圍墻等進(jìn)行了退出，復(fù)墾用于停車場(chǎng)、休閑廣場(chǎng)、公園等公益設(shè)施優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境。在農(nóng)民住房建設(shè)方面，瀏陽市、汨羅市建設(shè)的集中居住區(qū)堅(jiān)持按照規(guī)劃統(tǒng)一建設(shè)。在閑置宅基地盤活再利用方面，要充分發(fā)揮“規(guī)劃先行”作用，以“美麗住宅”激活“美麗經(jīng)濟(jì)”，充分發(fā)揮村莊建設(shè)對(duì)產(chǎn)業(yè)振興的推動(dòng)作用，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，形成了“社會(huì)資本式閑置農(nóng)房管控”特色鮮明的湖南農(nóng)房盤活模式。
“化散為聚”與“現(xiàn)代格局”
在充分尊重農(nóng)民意愿、不強(qiáng)迫農(nóng)民搬遷、“上樓”、不提倡、不鼓勵(lì)城鎮(zhèn)撤離和鄉(xiāng)村建設(shè)大規(guī)模農(nóng)民集中居住區(qū)的前提下，湖南探索富有湖南地域特色的布局具有鄉(xiāng)土風(fēng)情的村民集中居住。同時(shí)，我們?cè)谌珖?guó)率先提出“村民房屋建筑風(fēng)格控制”，指導(dǎo)村民按照房屋建設(shè)的設(shè)計(jì)圖冊(cè)和外墻裝修要求進(jìn)行主體施工和室外裝修部門，建設(shè)安全、適應(yīng)性強(qiáng)、外墻風(fēng)格優(yōu)美的主樓。農(nóng)村村民的房子。形成了集農(nóng)村住房樣式管控、閑置宅基地和農(nóng)村住房盤活、村民居住適度集中、城鄉(xiāng)合作住房建設(shè)于一體的“湖南村莊建設(shè)模式”。
瀏陽市雁溪鎮(zhèn)沙龍村蝴蝶園現(xiàn)代社區(qū)總規(guī)劃面積15.6公頃，建成村別墅86棟，居民413人。河溫公路全長(zhǎng)37公里，完成了480戶農(nóng)舍改造，被譽(yù)為“湖南最美鄉(xiāng)村公路”。改造后，張坊鎮(zhèn)田溪村54棟鄉(xiāng)村民居白墻黛瓦、客家風(fēng)情，墻上掛滿了風(fēng)景、民俗風(fēng)情、社會(huì)主義核心價(jià)值觀等內(nèi)容，有效嵌入了“旅游”“生態(tài)”““文化”等模式，點(diǎn)點(diǎn)滴滴打造美麗宜居村莊，全面改善村民的人居環(huán)境和精神文化生活。
汨羅鎮(zhèn)武夷山村農(nóng)民住房需求巨大，但由于地處城市建設(shè)區(qū)，無法獲得新的建設(shè)用地。他們重點(diǎn)建設(shè)集中安居用地，規(guī)劃布局“化散為聚”，通過統(tǒng)一圖紙、統(tǒng)一設(shè)計(jì)來體現(xiàn)。統(tǒng)一作風(fēng)，解決村莊環(huán)境、住房建設(shè)、設(shè)施等問題，騰退宅基地459畝，流轉(zhuǎn)土地近1000畝。
“市場(chǎng)的寬松”與“要素的活力”
湖南積極探索“三權(quán)分離”，創(chuàng)設(shè)資質(zhì)權(quán)和使用權(quán)證明憑證，厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，充分發(fā)揮使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度、抵押制度、有償退出機(jī)制等宅基地制度改革探索空間。有償使用系統(tǒng)。
形成了“跨區(qū)域出讓、選址招標(biāo)、合作建房”的住房用地供應(yīng)模式。瀏陽市建立了縣內(nèi)（跨村組）宅基地獲取和流轉(zhuǎn)通道，采取選址招標(biāo)方式。各地集體成員可以通過有償使用的方式，使用跨村組的宅基地建造房屋。同時(shí)，允許依法不具備農(nóng)村宅基地使用資格的城鎮(zhèn)居民、法人或者其他組織與農(nóng)民合作建設(shè)住房。
形成“有償使用”的歷史問題解決模式，保證市場(chǎng)公平。寧遠(yuǎn)縣把歷史問題分解為六類。汨羅市充分尊重群眾主體地位，實(shí)行分級(jí)收費(fèi)，逐步解決歷史原因造成的宅基地過度占用、閑置浪費(fèi)等問題。
形成“騰退指標(biāo)、集體收儲(chǔ)”的閑置土地整治模式。對(duì)大面積閑置廢棄宅基地和附屬設(shè)施用地進(jìn)行集中整理開發(fā)，實(shí)行“增、減、流”；分散閑置宅基地將集中收儲(chǔ)，統(tǒng)一開發(fā)或原址改造，有山有水支撐發(fā)展。文化旅游產(chǎn)業(yè)。
“規(guī)范使用”“合法有序”
湖南房改工作始終堅(jiān)持保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的根本目標(biāo)。不盲目追求大規(guī)模拆建、盲目流轉(zhuǎn)土地。而是把引導(dǎo)村民有序規(guī)范建房作為重點(diǎn)工作，形成了“先審批、后建設(shè)、聯(lián)審聯(lián)動(dòng)”動(dòng)態(tài)檢查、責(zé)任包干、專心執(zhí)法、以質(zhì)量提升，從行為界面遏制亂建房屋、違規(guī)占用耕地建房、質(zhì)量隱患等違法建設(shè)亂象的發(fā)生。
審批過程中建立聯(lián)合審查、聯(lián)合處理機(jī)制。建立申請(qǐng)、受理、調(diào)查、聯(lián)審、審核、審批、復(fù)核“7環(huán)審批”流程，由鎮(zhèn)長(zhǎng)一支筆把控。按照入戶申報(bào)、村初審、鎮(zhèn)長(zhǎng)審批的程序，一戶一檔，六次到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，開四輪，保證陽光，先審批后建設(shè)。
監(jiān)管環(huán)節(jié)建立“網(wǎng)格監(jiān)管、村組管理、綜合執(zhí)法、分段監(jiān)管、科技支撐”相結(jié)合的綜合網(wǎng)格監(jiān)管體系。建立“承包檢查、執(zhí)法”的宅基地監(jiān)管機(jī)制，組織干部、共產(chǎn)黨員、縣鎮(zhèn)（街道）人大代表、黨代表到承包戶；村“兩委”干部承包班組；鄉(xiāng)（街道）班子成員合同區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)（街道辦事處主任）全面負(fù)責(zé)；縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），將規(guī)范村民住房建設(shè)納入各級(jí)干部政績(jī)考核。建立定期動(dòng)態(tài)巡檢臺(tái)賬制度和定期報(bào)告制度。成立農(nóng)村綜合行政執(zhí)法局，下設(shè)宅基地執(zhí)法中隊(duì)，負(fù)責(zé)全縣農(nóng)村宅基地和村民房屋建設(shè)的巡邏執(zhí)法。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)，寧遠(yuǎn)縣制定了“十二步走”執(zhí)法流程。各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全面落實(shí)運(yùn)用無人機(jī)、視頻監(jiān)控等科技手段進(jìn)行動(dòng)態(tài)檢查監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并堅(jiān)決遏制新的宅基地違法行為。
湖南加強(qiáng)村民房屋建設(shè)安全監(jiān)管?？h住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局為農(nóng)村建筑工匠免費(fèi)培訓(xùn)、“石匠資格”認(rèn)證、建立信用檔案。鳳凰縣開展“工程師”、“設(shè)計(jì)師”下鄉(xiāng)活動(dòng)。
“利潤(rùn)共享”與“共同財(cái)富”
湖南把壯大集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民富裕、農(nóng)村文化社會(huì)效益、生態(tài)效益作為宅基地制度改革的出發(fā)點(diǎn)。
把改革紅利直接落入農(nóng)民腰包，極大提升了農(nóng)民的獲得感、幸福感。農(nóng)民工不僅通過出租宅基地、農(nóng)房獲得資產(chǎn)回報(bào)，還在“村、鎮(zhèn)、公司、農(nóng)”合作發(fā)展模式中獲得紅利收入。鳳凰縣探索“三資模式”盤活農(nóng)村閑置宅基地、農(nóng)房。2021年，盤活閑置宅基地368處56畝，實(shí)現(xiàn)旅游紅利447.8萬元；提供就業(yè)崗位457個(gè)，平均月工資2500元，村民年工資收入總計(jì)1370萬元以上；傳統(tǒng)村落集體資源投資年收入達(dá)到5萬元至30萬元；僅參與房改的鄉(xiāng)村旅游，就直接為群眾創(chuàng)造了3000多個(gè)就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)人均收入增加2000多元。
對(duì)于承載豐富歷史元素的宅基地資源，要優(yōu)先保護(hù)，就地開發(fā)、恢復(fù)原狀，傳承歷史文化和紅色基因，留住鄉(xiāng)愁記憶。寧遠(yuǎn)縣開發(fā)建設(shè)了14個(gè)紅色文化教育基地，建設(shè)了16個(gè)優(yōu)質(zhì)景區(qū)，籌集資金開發(fā)建設(shè)了36個(gè)鄉(xiāng)村使館、農(nóng)耕文化展覽館。鳳凰縣開發(fā)少數(shù)民族村寨旅游線路，建設(shè)農(nóng)耕文化實(shí)景體驗(yàn)場(chǎng)、鄉(xiāng)村文化舞臺(tái)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)展示演藝基地，在農(nóng)村土地開發(fā)中保護(hù)好傳統(tǒng)村落及其文化。
綜上所述，農(nóng)村宅基地制度改革事關(guān)農(nóng)民切身利益和社會(huì)和諧穩(wěn)定大局。湖南以宅基地制度改革為主線，統(tǒng)籌推進(jìn)空心村治理、農(nóng)村住房改造、金融改革、集體建設(shè)用地入市等工作。農(nóng)村綜合配套改革為全國(guó)打造了“湖南模式”，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村振興示范區(qū)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大方面貢獻(xiàn)了“湖南經(jīng)驗(yàn)”、增加農(nóng)民收入，助力鄉(xiāng)村振興。